关于借鉴国外防止利益冲突做法的思考
2006年11月13日 16:19:13 来源：中国监察
利益冲突原是政治学概念，加拿大政府首先把它用作反腐败法律术语，意指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。许多国家通过防止利益冲突治理腐败，取得了很好的效果，值得参考借鉴。
国外防止利益冲突的主要做法
国外学术界和政府机构认为，公职人员必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，不得以公职谋取个人利益，为此，必须防止个人利益与公共利益可能发生的任何实在或潜在的冲突。
为了防止利益冲突，许多国家都制定了严格的法律制度。加拿大政府颁布《利益冲突章程》，并针对现任和退休的公职人员制定了《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。美国的《利益冲突法》是一部刑事法律，规定了相应的罚金刑和有期徒刑。英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益，利益内容包括个人在公司或社会上的任职兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。
在完善立法的同时，各国还在防止利益冲突方面采取了积极措施。美国、加拿大的主要做法如下：
财产申报。美国财产申报分公开申报和秘密申报两种。美国联邦行政部门包括总统、副总统、高级行政官员等在内的公职人员共约25万人要进行公开申报。部分中层或中层以下官员要进行秘密申报。申报内容包括个人及配偶和未成年子女的财产状况，如股票、债券、养老金、能带来收入的不动产、个人通过其他劳动获得的利益、投资及奖励所获得的利益等。加拿大公职人员在任职后60日内，要将个人及其配偶和未成年子女的资产状况作出秘密报告。报告内容包括：所拥有的公开交易公司和外国政府的股票和证券，合伙、合资以及家庭企业的利息，商业性的田地，不动产，用于投机目的的商品、期货及外币、贷款以及任何因其工作性质可能引发利益冲突的资产和债券。
资产处理。美国廉政监督部门对财产申报人进行详细审查，对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产，要进行处理。处理的形式一般有利益出售、利益委托等形式。如美国原国务卿贝克任职时就卖掉了他的所有股票。加拿大规定，公职人员在任职后120日内，必须把构成实际或潜在利益冲突的资产处理完毕，或以公平交易的办法卖掉资产，或把资产委托给政府安排的信托人管理。
回避。美国禁止政府雇员以官方身份参与他知道对自己或其他关联人有经济利益的任何特定事项，其他关联人包括其配偶、未成年子女、合伙人或将来对其经济利益有影响的人。加拿大对回避接受优惠作了详细规定，凡可能对公职人员带来或造成优惠的境况都应避免。
离职后行为限制。美国、加拿大等国都对政府公职人员退休或辞职后的从业问题作出了具体规定。首先是限制他们再就业的范围，在离职后1至2年内禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职；其次是限制他们的活动，在一定期限内不准作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，不准代表某国家对政府进行游说活动，不准利用原掌握的内部信息谋取利益。关于限制期限，各国规定不一，通常为1至2年，美国为5年。
我国在防止利益冲突方面存在的主要问题
利益冲突在我国反腐倡廉工作中有许多现实表现，例如，党政领导干部在私营煤矿投资入股，利用职权为配偶、子女经商办企业提供各种便利条件，违规在企业兼职取酬等。防止利益冲突，对于反腐倡廉，特别是开展预防腐败工作意义重大。当前，我国在防止利益冲突方面主要存在以下问题：
在防止利益冲突问题上存在模糊认识。党章申明，我们党代表中国最广大人民的根本利益。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。同时强调，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。要坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益。也就是说，我们党在强调党的利益同人民利益一致性的基础上，同时肯定了党员个人利益的存在。这一点十分重要，它是提出利益冲突概念的理论前提。正是由于要坚持个人利益服从党、国家和人民的利益，才必须防止利益冲突。然而有些同志在此问题上却认识模糊，或把党员干部的利益与党的整体利益相混同，否认党员干部个人利益的存在；或认为党员干部都能自觉做到个人利益服从党、国家和人民的利益，否认防止利益冲突的必要性。这些认识在理论上是错误的，对于反腐倡廉实践是有害的。
防止利益冲突的法律制度不完善。我们针对领导干部廉洁自律相继制定了许多“不准”规定，还出台了领导干部收入申报的规定、领导干部报告个人重大事项的规定等制度，这些制度规定绝大多数意在防止利益冲突。2000年1月，中纪委四次全会报告首次提出“利益冲突”的概念，强调：“省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。”《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》首次采用“防止利益冲突”的提法，在第6条中规定：“国有企业领导人员应当以国家和企业利益为重，正确行使经营管理权，对本人及亲属有可能损害企业利益的行为，应当主动回避，防止可能出现的利益冲突。”尽管我们制定了这些防止利益冲突的法律制度，但从立法角度看，还很不完善。具体表现在：一是这些制度规定散见在各种准则、条例、报告之中，很不系统；二是制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度很难统一；三是根据某一阶段中心工作制定的许多“不准”，具有时效性和局限性，一段时间之后会出现“过时”现象；四是个别制度规定设计不科学，难以起到防止利益冲突的作用；五是大多数规定没有相应的惩罚性条款，缺乏可操作性。上述制度的不完善，一定程度上影响了防止利益冲突工作的正常开展。
防止利益冲突的制度规定在执行中缺乏效率。与国外防止利益冲突的情况相比，我们的一些制度规定发挥的效力比较低。具体表现在：一是没有把“注重预防”落到实处。国外防止利益冲突富有效率，重要的是预防有力。2004年12月，意大利总理贝鲁斯科尼宣布辞去AC米兰足球俱乐部主席一职，以遵守该国《利益冲突法》中“国家领导人任期内不得经营私人企业”的规定。这就是预防在先。发生利益冲突，最初往往表现为领导干部违纪，但发展下去，很有可能导致严重的违法犯罪。从办案实践我们发现，腐败案件中大多有领导干部为配偶、子女、情妇经商提供便利的情况存在。由此可知，领导干部不能自觉遵守防止利益冲突规定和党组织不能及时掌握利益冲突情况是导致恶性案件发生的重要原因之一。二是处理利益冲突问题不及时、不得力。当发生利益冲突时，一些国家在处理上是相当严厉的。相比之下，我们处理利益冲突问题，或不及时或失之于宽，领导干部不廉洁却“带病提拔”，一些地方对处理领导干部煤矿撤资问题敷衍、拖沓等就是很好的例证。三是制度规定的宣传普及工作薄弱。一些党员干部违纪违法，却往往意识不到早已发生利益冲突；个别党组织对党员干部疏于监督管理，把发生利益冲突当作小事看待，这些都说明我们的宣传教育工作存在问题。
几点建议
防止利益冲突是预防腐败工作的主要内容，做好防止利益冲突工作意义重大。借鉴国外好的经验做法，今后需要做好以下几个方面的工作：
完善防止利益冲突的法律制度。目前，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》中有防止利益冲突的专门规定，《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《中华人民共和国公务员法》等法律制度中虽然没有防止利益冲突的明确表述，但实际上，有许多内容意在防止利益冲突。因此，有必要就防止利益冲突问题进行研究，完善法律制度，改变因实际情况发生变化而需经常增加“不准”的局面。第一步，可考虑在修订完善廉政准则等法规制度时，把许多“不准”概括为防止利益冲突的总条款；第二步，可考虑制定专门的《防止利益冲突条例》。
加大对利益冲突问题的监督、处理力度。在党员干部违纪违法案件中，违反党纪政纪的案件占大多数，严重违法犯罪案件只占少数。但是，一些地方在实际工作中却存在重视大案要案的查处，轻视预防工作的现象。今后应当把防止利益冲突作为重要工作抓紧抓好。一是紧密结合巡视工作，加强对领导干部利益冲突情况的监督检查；二是鼓励、支持党员干部和群众积极举报领导干部发生的利益冲突问题；三是通过批评教育、诫勉谈话、免职、责令辞职等多种形式，及时对发生的利益冲突问题作出处理。
建立一套防止利益冲突的保障机制。借鉴国外经验，在防止利益冲突方面，当前迫切需要建立一套有效的保障机制。一是严格执行党风廉政建设责任制，严格落实党委、政府以及党委和政府职能部门的领导班子、领导干部在党风廉政建设中的领导责任；二是研究制定廉洁从政若干准则实施办法和公务员法实施细则，建立防止利益冲突的保障性制度；三是变清理党政干部在企业兼职、撤出党政干部煤矿入资等专项工作为防止利益冲突的经常性工作，由专门机构负责，并形成制度；四是研究建立财产申报、资产处理制度的可行性，条件成熟的地方可以开展试点工作。□（楚文凯作者单位/中央纪委研究室）